关键词:  个人信息保护法 行政处罚 管辖协调 处罚对象与行为 过罚相适 《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）第66条对个人信息保护领域的行政处罚制度作出规定。

此外，行政复议机关对行政规范性文件进行合法性审查时，也有权要求规范性文件制定主体说明理由。[1]与此相应，行政复议兼有化解争议监督行政和权利救济的多元化功能。

[24]林莉红：《论行政救济的原则》，载《法制与社会发展》1999年第4期，第26页。据《2020中国数字政府建设白皮书》，目前我国数字政府建设的信息化阶段已经基本完成，并步入加速发展的数据化时代，数据和智能技术将全方位加码政府的决策、服务和治理模式，迎来数字政府发展的智能化阶段。以上两种情形均不涉及行政行为的合法性问题，且行政主体必须具有一定的裁量空间。因此，《征求意见稿》第6条明确提出国家建立革命化、正规化、专业化、职业化行政复议人员队伍。然而，我们也必须充分认识到行政复议并不是一种纯粹的内部层级监督和自我纠错机制，其程序启动必须依赖于行政相对人基于自身权利救济而提出的复议申请。

尽管行政复议作为一项化解行政争议的具体制度，可以具有自身特殊的价值，但其核心宗旨仍然应当是保护人民群众的合法权益，必须始终坚持复议为民，让人民群众在每一件复议案件中都感受到公平正义。在此背景下，行政复议制度要不断革新理念和方式，促使相应法理基础和具体法律制度的及时跟进，以免法律制度严重滞后。又例如未依法登记领取营业执照的个人合伙，参照2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第15条的规定，行政处罚中遇到该情形的，应当将合伙企业作为单一行为人看待。

第二，在刑法中存在教唆犯、帮助犯，但在行政处罚中，对于如何处罚教唆者和帮助者存在争议。注释: 本文受中国政法大学科研创新项目（21ZFD82001）资助。二是要有组织，则复数主体之间必须有共同故意，就一并采取行动实现违法结果具有意思联络，这也意味着若是多个行为人因巧合在同一时空内为同一行为不能构成该种违法。那么如何根据责任主义构建共同违法理论？共同违法理论分为认定标准和处断规则两部分，只有先确定了认定标准，进而基于认定标准确定行为人从事了共同违法行为，方才需考虑处断规则。

[18]参见成协中：明确主观归责原则提升行政处罚的法治维度，《中国司法》2021年第4期，第85—87页。在立法规定相对人承担连带责任等少数特殊情形下，适用特殊处断规则。

共同违法理论包括认定标准和处断规则两部分，其构建和适用以责任主义为基础。在行政处罚研究中借鉴刑法理论的现象十分普遍，这一方面是因为刑法理论更为成熟，另一方面是因为随着社会发展，行政处罚和刑法之间质的区别不断缩小，为理论借鉴扫清了障碍。至于在处断层面，教唆者、帮助者具体应受何种程度的处罚，行政机关可在立法范围内裁量判断。此时，从事违法行为的相对人只有一个，而不是多个，自然也不存在共同违法的问题。

行为共同标准虽然源自刑法中的行为共同说，但在行政处罚适用中具有特殊性，这主要体现在以下事项中： 第一，在刑法中，存在所谓共谋正犯，即没有着手实施实行行为而是仅参与了谋划的犯罪嫌疑人，[43]这在刑法中当然被认定为共同犯罪。基于法律普遍性和一致性的要求，适用法律者对法律的解释不是任意的，不能偏离立法原意，故进行法律解释需遵行解释学方法和法学理论。所谓干扰项，是指虽然文中出现了共同违法字样，但是案情与共同违法无关的裁判文书。对此，立法和实践在共同原告的起诉方式、共同原告追加、裁判既判力范围等方面规定不明确，实践中还存在部分相对人起诉后其他相对人又起诉、相对人向不同法院起诉、部分相对人起诉的同时其他相对人提起复议等复杂情形。

可见，处断规则的差异会直接会影响行为人所受处罚的多少。[29]而三阶层说认为应受处罚行为需满足三个层面的要件：该当性——行为满足立法规定的构成要件，违法性——不具有违法阻却事由，有责性——行为人具有责任能力和主观过错。

相反案件的裁判日期较早，在张旭东诉嘉善县公安局治安行政处罚案中，原告与第三人均实施了阻碍民警执行职务的行为，一审法院认为虽无证据证明两人存在事先的通谋，但两人因相同原因出现在案发现场，在同一场合分别实施的行为已共同构成对民警执行职务的阻碍，应认定为共同违法，二审法院予以支持。故而，本文旨在基于责任主义构建共同违法理论。

如在薛文聪等与中国证券监督管理委员会二审行政判决案中，薛文聪等人因为操纵证券市场受到行政机关的处罚。上述两种观点何者更具合理性？不同于刑法中犯罪共同说和行为共同说的复杂关系，在行政处罚中行为共同标准更具有合理性，这主要体现在以下两点： 第一，无责任能力人共同违法案件的处理。[16]参见增城绿创宝农业种植场与广州市增城区林业等林业行政管理一审行政判决案，广东省广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初2357号行政判决书。甲既实施了聚众殴打行为，又具备有责性，应当适用《治安管理处罚法》第43条第2款结伙殴打、伤害他人的加重处罚规定。[33]值得强调的是，行政违法共同标准在继承刑法犯罪共同说时有一扬弃的过程。[39]参见刘艳红：实质刑法的体系化思考，《法学评论》2014年第4期，第67页。

因此，本文还是采用个案分析的方法展现法院裁判的不一致。而若适用一事共罚，则两人在500—1000元的总额内分担罚款。

需要指出的是，本文虽然强调在行为共同标准中仍需适用责任主义，但仅要求行为人知悉他人行为，并非要求行为人共同故意从事同一违法行为。[11]可见法院认为共同故意是构成共同违法的必要条件。

对于共同违法的认定标准，争议在于是否需要行为人具有共同主观过错，由此形成了三种不同的观点。对于对合行为，立法或规定仅处罚一方，或规定对双方处以相同或不同的处罚。

若采行为共同标准，则甲与众少年于行为层面共同实施了殴打行为，构成共同违法，本都应对违法结果承担责任。单一主体是一种法律拟制，立法视构成单一主体行为人之间只具有一个主观意志，对外作为一个整体实施行为，故将其作为一个相对人进行处罚，可见单一主体比共同违法联系更为紧密。（二）涵摄中的作用：确定大前提所及的相对人 共同违法案件的涵摄过程存在一个特殊的问题：大部分行政法律规范是针对单一行为人违法设定的，故将作为大前提的法律规范适用于多个相对人违法这一小前提时，就需要判断哪些相对人属该法律规范所及的处罚范围，这便是违法结果归属的问题。对此，本文认为后一种方式更可取： 首先，从行政行为数量的角度，在一事各罚的情形下，各个行为人受到的处罚，仅部分小前提（客观上共同从事的违法行为）具有一致性，而不论是适用的大前提还是最终处罚结果均可能存在差异，因此，对不同行为人的处罚不是同一个行政行为，仅构成同类行政行为。

对甲而言，因不能认定其与众少年构成共同违法，故只能认定其单独殴打他人，适用《治安管理处罚法》第43条第1款殴打他人的规定。这也是处罚法定原则的体现，其要求处罚要件的法定化和行为构成要件的合致性，[23]即行政违法行为的构成要件应当由有权设定处罚的规范性文件所规定，且当行为人的行为符合法律规定的构成要件时方可被处罚。

法院认为，第三人没有实施共同殴打行为，故不认为本案第三人与其他违法人构成共同违法。一、实践中行政共同违法理论的争议 行政共同违法理论可分为认定标准和处断规则两部分，这可参照刑法中犯罪论和刑罚论的区分。

这便需适用责任主义，考虑行为人主观过错，判断其主观上是否希望通过帮助行为促成或放任无证经营违法结果的实现。[22]参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第123页。

如上文所述，一事各罚是行为人分别在处罚范围承担各自的责任，而一事共罚则要求行为人在处罚范围内承担连带责任。逐一阅读后排除干扰项，共得有效裁判文书156份。{5}王贵松：论行政处罚的责任主义，《政治与法律》2020年第6期。刑法中，《刑法》第25条否定了成立共同过失犯的可能。

实际上，行为共同标准看似仅需关注行为人的客观行为，不需考虑主观要素，但实际上其构建和应用也离不开责任主义。在共同违法的认定中，根据行为共同标准，共谋者以心理联系的方式参与了违法行为，对于最终违法结果的实现具有帮助乃至支配作用，故应当认定其参与了共同违法。

（四）行政处罚中行为共同标准的特殊性 由上文讨论可知，行政共同违法的认定可采行为共同标准。二是具有共同的责任，这便要求行为人具有共同的主观过错。

与之相反，如在杨四孜、杨木香治安管理二审行政判决案中，杨四孜、杨木香认为，行政机关没有处罚共同殴打自己的第三人，故而提起诉讼。处罚结果的确定是行政机关应用裁量权的过程，这需符合比例原则。

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